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林志鵬:“一國兩制”下香港維護國家安全的實踐與展望

  香港國安法的實施,既是憲制責任的要求,又是“一國兩制”制度體系自我完善、自我發展的要求,更是總體國家安全觀這一重要理念在香港特別行政區的具體實踐和展開。在把“一國兩制”的制度績效更好地轉化爲國家治理效能過程中,必須高度重視維護“一國兩制”制度安全,進一步深入貫徹落實總體國家安全觀,把維護總體國家安全與確保“一國兩制”實踐不變形、不走樣有機結合起來,徹底鏟除“顔色革命”和“港獨”“黑暴”滋生土壤,推動香港社會恢複安甯繁榮發展。展望未來,香港維護國家安全應當著眼于堅持外部安全與內部安全並重、堅持傳統安全與非傳統安全並重、堅持安全與發展並重。
  長期以來,由于種種原因,香港特別行政區成爲中華人民共和國一國範圍內維護國家安全的薄弱環節。對于如何在“一國兩制”框架下維護國家安全和特別行政區安全,如何有效保障“一國兩制”制度安全,如何更好統籌香港安全和發展等問題,不僅社會鮮有探討,學界研究亦付阙如。2014年4月15日,習近平總書記在中央國家安全委員會第一次會議上提出總體國家安全觀,爲推進新時代維護國家安全工作提供了方向和指引,也爲加強香港特別行政區維護國家安全工作提供了重要遵循。2020年6月30日,全國人大審議通過的《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》(下稱“香港國安法”)正式生效;7月8日,中央人民政府駐香港特別行政區維護國家安全公署(下稱“國安公署”)揭牌成立。法律制度綱舉目張,機構人員粲然大備,相關工作隨之推進。這不僅對于豐富和發展“一國兩制”實踐具有裏程碑意義,也是總體國家安全觀在香港的具體實踐和展開,必將開啓香港維護國家安全的新篇章。
  一、香港特別行政區理所當然屬于總體國家安全範疇
  2014年4月15日,中央國家安全委員會第一次會議召開,總體國家安全觀應運而生。作爲習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分,總體國家安全觀從“大安全”的角度擘畫了維護國家安全的整體布局,實現了對傳統國家安全理念的重大突破,深化拓展了中國特色國家安全道路的理論視野和實踐領域,標志著中國共産黨對國家安全問題的認識達到新高度。相較于傳統國家安全理念,總體國家安全觀思想重在“總體”二字,突出“大安全”理念,強調做好國家安全工作的系統思維和整體方法。總的來看,總體國家安全觀的特色在于三個方面:一是人民性。習近平總書記強調,“國家安全工作歸根結底是保障人民利益,要堅持國家安全一切爲了人民、一切依靠人民,爲群衆安居樂業提供堅強保障”。二是總體性。以往國家安全主要被理解爲政治安全、軍事安全、領土安全等方面,總體國家安全觀視域下的國家安全是指一個國家所有領域、所有方面、所有層級安全問題的總和,統籌兼顧的總體性是其最明顯特征,體現了總攬國家安全全局的系統性科學思維。三是本源性。總體國家安全觀絕不是國家安全概念的擴大化或虛泛化,而是還原國家安全的本來面貌與初始含義。
  縱觀世界各國,無論實行單一制抑或聯邦制,維護國家安全均爲國家事務,均屬于中央的權力職責範圍,這是國際通行准則。作爲中華人民共和國不可分離的有機組成部分,香港特別行政區直轄于中央政府,是單一制國家的地方行政區域。因此,維護包括香港特別行政區在內的中華人民共和國每一寸土地的安全,都屬于中央事權,理所當然應該納入總體國家安全範疇。就內涵而論,總體國家安全既包括政治安全、國土安全、軍事安全等傳統安全領域,又包括經濟、文化、社會、科技、網絡、生態、資源、核、海外利益、太空、深海、極地、生物等非傳統安全領域。也就是說,在香港特別行政區之內,以及與香港相關的各項事務中,所有國家安全領域,以及所有涉及國家安全的事務,都包含于總體國家安全範圍之中。譬如,新冠疫情肆虐香港,防控工作本來是特區政府行政事務和社會管理事務,但由于疫情同時涉及生物安全、社會安全等國家安全領域,倘若疫情嚴重到一定程度,或經久不息,或加劇傳播,就有可能因爲威脅總體國家安全而上升爲中央必須考慮解決的問題。
  總體國家安全觀是中央以全新的理念、開放的視野、整體的規劃對國家安全戰略作出的頂層設計,是中國特色國家安全思想在曆史交彙期視域下新的曆史性飛躍。實踐總體國家安全觀,要求既重視發展問題又重視安全問題,既重視外部安全又重視內部安全,既重視國土安全又重視國民安全,既重視傳統安全又重視非傳統安全,既重視自身安全又重視共同安全。只有在系統把握總體國家安全觀基礎上,才能正確理解香港維護國家安全實踐及香港國安法頒布實施的理論背景和思想淵源,正確認識香港維護國家安全對于中國總體國家安全以及“一國兩制”實踐的重大意義。當前,“一國兩制”實踐已進入“五十年不變”的中期階段,許多問題已充分暴露,實踐經驗已有所積累,中央和特區政府對于“一國兩制”實踐的規律性認識逐步深化,實踐已經充分證明並將繼續證明,貫徹落實總體國家安全觀是確保香港未來長治久安和長期繁榮穩定必須堅守的大邏輯、大方向、大戰略。
  二、香港國安法維護總體國家安全和“一國兩制”制度安全
  长期以来,由于历史和现实原因,香港成为维护国家安全的薄弱环节,更是落实总体国家安全观的“短板”“软肋”。究其原因,在于外部势力赤裸裸的插手干涉,更在于香港在维护国家安全方面的“不设防”:基本法第二十三条立法一直无法完成,正常立法动议都被严重污名化、妖魔化,加上原有相关法律长期“休眠”,特区政府在维护国家安全方面的機構設置、力量配备、权力运转存在诸多掣肘,导致香港成为世界上维护国家安全法律制度体系和执行机制最不健全、最为薄弱的地方。香港国安法的制定、出台和实施,既是宪制责任的要求,又是“一国两制”制度体系自我完善的要求;既是必要之举,又是必然之举。一方面,中央对维护包括香港特别行政区在内的全国范围内的国家安全负有最大和最终责任,有宪制权力和宪制责任进行必需的维护国家安全立法,包括根据形势的不断发展建构满足香港维护国家安全的有关法律制度和执行机制;另一方面,通过立法,堵塞“一国”安全漏洞,维护“两制”良性运转,是丰富发展“一国两制”实践的题中应有之义和必然要求。
  倘若能以更加宏大的視野加以觀照,從總體國家安全觀這一“大安全”理念出發,就會清晰地看到香港國安法的出台完全基于維護多領域、多維度、全方位國家安全的實踐考慮,是總體國家安全觀在香港特別行政區的具體實踐和展開,旨在維護總體國家安全和“一國兩制”制度安全。所謂制度安全,是政治安全的重要組成部分,是指一個主權國家政權和政治制度相對處于沒有危險和不受內外威脅的狀態以及持續保障這種安全狀態的能力。對主權國家來說,政治安全居于總體國家安全的突出位置,而制度安全又是政治安全的重中之重。如果說政治安全是國家安全的“重心”,制度安全則是政治安全的“核心”。制度安全既適用于一個主權國家的整體政治制度,也適用于某一項具體政治制度。“一國兩制”作爲中國共産黨領導人民實現祖國和平統一的一項重要制度,是中國特色社會主義的一個偉大創舉,在中國特色社會主義制度譜系中占有重要地位,是保持港澳長期繁榮穩定、推進兩岸和平統一的治本之策和長遠之舉。從這個意義上說,威脅和挑戰“一國兩制”制度,也就是威脅和挑戰中國特色社會主義制度,就是威脅和挑戰國家政治安全和總體國家安全。
  從現實來看,香港涉及國家安全的因素呈現多樣化、複雜化特征:既有內部因素,又有外部因素;既有傳統因素,又有非傳統因素;既有人爲因素,又有自然因素。隨著國內外大氣候、小環境的演變,這些因素疊加作用對“一國兩制”制度安全構成嚴重威脅和挑戰。譬如,外國敵對勢力與本土極端分子勾連合流,圖謀“顔色革命”,嚴重威脅“一國兩制”制度安全;反中亂港分子鼓吹煽動“港獨”,組織、策劃、實施分裂國家行爲,嚴重威脅“一國兩制”制度安全;極端分子沖擊立法部門、對抗執法人員,公然從事街頭暴力和恐怖活動,嚴重威脅“一國兩制”制度安全;新冠疫情侵害香港市民生命健康,影響正常經濟社會生活,也對香港繁榮穩定和“一國兩制”制度安全構成潛在威脅。因應種種風險因素,香港國安法明確規定了四類罪行和處罰:一是分裂國家罪,是指“組織、策劃、實施或者參與實施”的“旨在分裂國家、破壞國家統一行爲”;二是“顛覆國家政權罪”,是指“組織、策劃、實施或者參與實施”的“以武力、威脅使用武力或者其他非法手段旨在顛覆國家政權行爲”;三是恐怖活動罪,是指“爲脅迫中央人民政府、香港特別行政區政府或者國際組織或者威嚇公衆以圖實現政治主張,組織、策劃、實施、參與實施或者威脅實施”的“造成或者意圖造成嚴重社會危害的恐怖活動”;四是勾結外國或者境外勢力危害國家安全罪,是指“爲外國或者境外機構、組織、人員竊取、刺探、收買、非法提供涉及國家安全的國家秘密或者情報的”,以及“請求外國或者境外機構、組織、人員實施,與外國或者境外機構、組織、人員串謀實施,或者直接或者間接接受外國或者境外機構、組織、人員的指使、控制、資助或者其他形式的支援實施”的行爲。從總體國家安全觀角度看,這四類罪行無一不是對于“一國兩制”制度安全造成嚴重威脅和挑戰的罪行,是任何主權國家都不能允許而必須立法禁止的。按照香港國安法規定,中央和香港特別行政區兩支執法、司法隊伍,各自形成包括立案偵查、審查起訴、審判和刑罰執行各個環節在內的“全流程”管轄,既分工明確、職權清晰,又相互補充、協作支持,形成支持、協作、互補關系,集中體現了“大安全”“系統化”的總體國家安全觀思維。
  曆史和現實昭示我們,在把“一國兩制”的制度績效更好地轉化爲國家治理效能過程中,必須始終堅持安全與發展並重,進一步深入貫徹落實總體國家安全觀,把維護總體國家安全和“一國兩制”制度安全與保持“一國兩制”實踐不變形、不走樣有機結合起來,徹底鏟除“顔色革命”“港獨”“黑暴”滋生土壤,推動香港恢複安甯繁榮發展,達至“兩個建設好”(“既要把實行社會主義制度的內地建設好,也要把實行資本主義制度的香港建設好”)的目標。
  三、未來香港維護國家安全的主要方向
  當前,香港社會總體趨于平複,但其面臨的形勢和內外環境依然嚴峻複雜,維護國家安全問題仍是重大課題。“一國兩制”下維護國家安全難度之大、複雜程度之高是世所罕見的,更是國家頂層設計必須考量的重大課題。未來,在總體國家安全觀指引下,香港國安法必將成爲維護“一國兩制”制度安全的利器,而香港這一中國特別行政區,以其自身獨特的條件和優勢,也將成爲維護國家安全、實踐總體國家安全觀的堡壘。香港維護國家安全應著眼于以下方向:
  一是堅持外部安全與內部安全並重。在主權國家內,一個地區一旦出現安全短板,就會導致外部風險湧入,形成“風險窪地”。從國境(國家行使主權的領土範圍)角度講,香港屬于“境內”;從“一國兩制”角度講,香港實行資本主義制度,又與內地不同。這形成香港溝通內地與海外的獨特優勢,也造成問題:香港維護國家安全複雜程度之高、難度之大是其他地區無可比擬的。當前,香港對外是高度開放的自由經濟體,對內毗鄰作爲社會主義先行示範區的深圳,又是粵港澳大灣區規劃的四大“中心城市”之一,維護國家安全必須做到外部安全與內部安全並重,一方面築牢國家安全堤壩,一方面防止風險因素溢出,維護特別行政區和內地社會穩定,實現內部安全與外部安全相互促進。
  二是堅持傳統安全與非傳統安全並重。傳統安全與非傳統安全是國家安全的兩個方面。一般而言,傳統安全是涉及軍事、政治、外交等高政治領域的安全,而非傳統安全指的是經濟、文化、社會等低政治領域的安全。從總體國家安全觀來看,傳統安全與非傳統安全劃分是相對的,它們只有産生先後、表現形式之別,沒有大小、輕重之分。香港曆次極端政治運動,呈現多重風險因素交織的情況,既對傳統安全造成威脅,又對非傳統安全造成侵害。譬如,公然鼓吹“港獨”“自決”主張,從事破壞國家統一、分裂國家的活動,直接威脅政治安全、國土安全;蓄意破壞香港社會秩序,暴力對抗警察執法,損毀公共設施和財物,侵害居民的基本權利和自由,直接威脅社會安全。又如,內地派遣醫療隊援港抗疫,于法有依、于理有據,如果能夠從總體國家觀的角度進行審視,明晰生物安全對于國家安全的重要意義,就更能夠深刻理解和認同這一舉措。香港維護國家安全,必須貫徹落實總體國家安全觀,秉持“大安全”理念,堅持傳統安全與非傳統安全並重,全方位、深層次、多元化推進維護國家安全工作。
  三是堅持安全與發展並重。安全是發展的保障,發展是安全的目的。總體國家安全觀要求集安全與發展于一體,實現發展與安全的統籌治理。十九屆五中全會提出,“堅持總體國家安全觀,實施國家安全戰略,維護和塑造國家安全,統籌傳統安全和非傳統安全,把安全發展貫穿國家發展各領域和全過程,防範和化解影響我國現代化進程的各種風險,築牢國家安全屏障”。這是中央面向“十四五”統籌發展和安全兩件大事的重要部署,也是以人民爲中心、建設更高水平的平安中國的明確要求。對于正在邁向融入國家發展大局的香港來說,發展和安全兩個主題別具現實意義。香港必須堅持安全與發展並重,進一步落實總體國家安全觀,更好地維護“一國兩制”制度安全以及經濟、社會安全,才能告別紛爭、複蘇經濟,重整行裝再出發。

  四是推動國家安全意識和理念落地生根、深入人心。國家安全是國家生存和發展的前提,是市民幸福安康的基礎,要努力營造國家安全人人有責、人人可爲的氛圍,提升香港市民的國家安全意識。加強香港國安法的宣傳、教育、闡釋工作,是實施香港國安法題中應有之義。特區政府和有關部門應該切實負起責任,無懼某些人“做文章”“造謠言”,理直氣壯開展香港國安法教育。講背景緣由,就是講清楚任何主權國家就自身國家安全立法,既是其權力範圍,又是國際通行原則;香港成爲維護國家安全的薄弱地帶,這是外國勢力肆意插手中國內部事務、香港社會紛爭不斷的根源。講立法意圖,就要講明白香港國安法體現了中央爲香港、救香港的決心和意志;這部法律懲治的是極少數嚴重危害國家安全的犯罪分子,保障的是香港市民的生命財産安全和權利自由;對于把國家安全與人權、秩序與自由對立起來的錯誤觀點,要加以批判、及時澄清。講價值意義,就是要讓香港市民認識到這部法律的出台是“一國兩制”的重要裏程碑和推動香港重回正軌的契機,能夠發揮守護香港繁榮穩定的“守護神”作用。

  (作者系廣東省社會科學院當代馬克思主義研究所副研究員)